LSM dan Lemahnya Akuntabilitas Mereka

Tulisan dibawah ini disadur dari blog i-fahmi. Ditulis oleh I-Fahmi Panimbang pada September 04, 2006.
--------------------------
Leksikon LSM (Lembaga Swadaya Masyarakat) pada masa Orde Baru terdengar cukup ‘angker’, dalam arti bahwa siapapun yang bergiat di LSM ia harus siap dicap sebagai ‘musuh’ negara, dan karenanya berarti dianggap sebagai pejuang kepentingan rakyat. Entahlah, mungkin waktu itu nama LSM dan organisasi rakyat sering kali tak bisa dibedakan oleh masyarakat awam.

Meski citra tersebut saat ini telah mengalami pergeseran, tetap saja di kepala sebagian besar orang akan menganggap bahwa umumnya aktivis LSM adalah mereka yang bergiat membela dan mengadvokasi rakyat. Hanya saja masyarakat sekarang kian sadar bahwa tubuh LSM pun tak kebal penyelewengan.

Bagaimanakah LSM bisa muncul? Kepada siapakah mereka bertanggung jawab dan siapakah sebenarnya stakeholder mereka? Adakah pengaruh pihak luar dalam kerja-kerja mereka? Pertanyaan-pertanyaan di atas cukup mendasar, sehingga dibutuhkan jawaban yang tidak sederhana. Kerangka tulisan ini mencoba menjawab pertanyaan-pertanyaan tersebut dengan mencoba memaparkan gambaran umum mengenai LSM, tentang peran mereka, juga mencoba memberikan penilaian atas mereka. Terutama, di sini ingin ditunjukkan bahwa LSM adalah institusi yang memiliki kuasa lunak, namun akuntabilitasnya amat lemah.

Kuasa Lunak LSM
Bagi Joseph S Nye, guru besar Kennedy School of Government Universitas Harvard, Amerika Serikat, dalam karyanya Soft Power: The Means to Success in World Politics (2004), aktor-aktor bukan negara seperti LSM memiliki kekuatan yang tak boleh dianggap remeh. Selain negara, LSM juga dapat berperan dalam politik kebijakan. Sebut saja lembaga-lembaga yang sudah cukup terkenal: Greenpeace (LSM lingkungan), Human Right Watch dan Amnesty International (lembaga pengawas pelanggaran hak-hak asasi manusia), Transparency International (lembaga pengawas korupsi). Daftar ini masih bisa dibuat amat panjang.

LSM-LSM serupa, seperti yang disebut di atas, memiliki kuasa mengontrol sekaligus menjadi pelaku yang efektif dalam membentuk opini dan atau pandangan tandingan versus negara. LSM juga dapat menjadi batu sandungan bagi korporasi yang melakukan praktik bisnis yang tidak etis. Tak ayal, seiring perkembangan teknologi informasi yang salah satu dampaknya kian memudahkan lahirnya LSM, pada 1990-an saja LSM tumbuh-berkecambah dari yang semula berjumlah hanya sekitar 6.000 hingga menjadi sekitar 26.000. Jumlah ini tentu baru yang tercatat secara formal.

Seperti dicatat oleh Nye (Project Syndicate, 2004), sejak 1992 penggunaan kata LSM meningkat tujuhbelas kali lipat. Selain Human Rights Watch, LSM lain seperti Transparency International, Oxfam, dan Doktor without Borders semakin kerap disebut-sebut oleh media arus utama, dan LSM-LSM ini ikut dalam percaturan politik yang mengimbangi kekuasaan negara.

Dengan ukuran ini, LSM-LSM besar seperti yang disebut di atas telah menjadi pemain tetap dalam perang mencuri perhatian para editor media terkemuka. Perlu disebutkan di sini bahwa negara seperti Amerika pun sempat terkena dampak dari kekuatan LSM ini ketika mereka memainkan perannya yang kunci dalam kekacauan pertemuan WTO tahun 1999 di Seattle. Amerika juga pernah sebelumnya menolak Konvensi Pengendalian Tembakau, tetapi segera menuai kritik internasional, salah satunya akibat kampanye yang dilakukan banyak LSM. Atas desakan masyarakat sipil yang tergabung dalam berbagai LSM, Perjanjian Landmines juga akhirnya tetap dibuat meski mendapat tentangan dari birokrasi paling kuat di Pentagon.

LSM memang sering kali mampu secara efektif berkampanye (named and shamed) menentang apa yang dianggap sebagai tidak adil, misalnya kepada perusahaan transnasional yang membayar murah upah buruhnya. Dalam bahasa Nye, LSM dapat melakukan itu semua karena mereka memiliki apa yang disebut kuasa lunak (soft power).

Nye mendefinisikan kuasa lunak sebagai “kemampuan menciptakan pilihan-pilihan bagi orang lain, yakni kemampuan memikat pihak lain agar rela memilih melakukan hal yang kita kehendaki tanpa kita memintanya” (Nye, 2004: 5). Kuasa yang dimiliki LSM bukan terutama karena mereka punya sumber daya uang yang banyak atau senjata yang canggih untuk dapat menekan dan memaksakan kepentingannya, melainkan karena keberadaan mereka sebagai bagian dari masyarakat sipil mampu menjadi penyeimbang kuasa negara dan korporasi. LSM tidak memiliki kuasa keras (hard power) yang cukup seperti halnya negara atau perusahaan-perusahaan besar, tetapi LSM cerdik menggunakan kuasa lunak (soft power) yang mereka dapatkan dari kepercayaan masyarakat. Buah dari kuasa lunak LSM ini dalam mengontrol kesewenang-wenangan korporasi dan negara sejauh ini relatif behasil, meski konflik kepentingan dan perilaku tak etis dalam tubuh LSM – karena relasinya dengan korporasi dan negara – dapat saja terjadi.

Kisah-kisah sukses mengenai aktivitas LSM yang cukup terkenal antara lain ialah pada 2003 ketika RD Shell mengumumkan bahwa perusahaan ini tidak akan lagi menambang pada titik-titik situs yang ditetapkan oleh UNESCO sebagai situs warisan dunia. Keputusan ini diambil dua tahun setelah perusahaan mendapat tekanan dari kelompok pegiat lingkungan saat mereka akan menambang di situs yang dilindungi di Bangladesh. Selain itu, perusahaan obat-obatan transnasional juga telah dibuat malu oleh LSM yang menganggap sepi dakwaan masyarakat di Afrika Selatan pada 2002 atas pelanggaran mereka mematenkan obat AIDS. Perusahaan multinasional terkenal, Nike, juga telah dibikin jengah oleh LSM karena LSM mampu membongkar eksploitasi Nike atas buruh yang diupah sangat rendah dan terbukti melakukan prkatik sweatshop atau lembur paksa, di Vietnam dan Indonesia (Anya Schiffrin dan Amer Bisat, 2004: 191-99).

Tak heran jika banyak LSM menganggap dirinya sebagai “suara hati dunia”, mewakili kepentingan publik lebih luas yang melampaui individu. Mereka mengembangkan norma-norma baru dengan menekan negara dan pengusaha secara langsung untuk mengubah kebijakan-kebijakan mereka, dan secara tidak langsung mengubah persepsi publik mengenai apa yang harus dilakukan pemerintah dan sektor bisnis. Sekali lagi, LSM tidak memiliki kuasa keras yang memaksa, namun mereka sering menggunakan kuasa lunak melalui daya tarik yang mereka punya.

LSM di Indonesia
Lahirnya LSM di Indonesia merupakan ekses dari pembangunan dan perkembangan di tingkat global, dimana LSM di banyak negara juga kian berperan dalam kehidupan masyarakat. LSM di Indonesia, oleh karena tekanan internasional serta dana internasional, semakin terlibat dalam masalah sosial dan politik Indonesia. Pada dasawarsa 1980-90an, tekanan dan dana internasional itu berdampak memberikan ruang gerak yang lebih besar bagi LSM-LSM ini, dibandingkan misalnya ruang gerak bagi organisasi non-pemerintah lainnya seperti organisasi massa (seperti serikat buruh). Sehingga, terkadang LSM menggantikan peran kerja organisasi massa dan karenanya tak jarang terjadi konflik horisontal antarmereka.

Terutama, misalnya, upaya penguatan dan pemberdayaan (istilah kerennya: empowerment) yang dilakukan LSM tanpa disadari merupakan sebentuk manipulasi. Maksudnya, aktivis LSM berlomba-lomba memberikan penyadaran pada masyarakat bahwa masyarakat harus mandiri dan berdaya, dan jangan mengandalkan budi baik negara. Di sini tampak kesan bahwa kewajiban-kewajiban negara atas hak-hak warganya karenanya mesti dilupakan, dan tentu dengan ini negara diuntungkan oleh upaya LSM ini.

Banyak fungsi negara yang diambil-alih LSM sehingga terjadi disorientasi dalam masyarakat. Misalnya dalam kegiatan karitatif suatu LSM asing (Amerika) pada pascakrisis lalu, dengan membagikan beras yang harus diimpor dari Amerika kepada masyarakat Indonesia, kegiatan ini berdampak amat buruk memukul para petani padi kita yang harga berasnya anjlok akibat beras impor itu.

Tentu LSM-LSM yang beroperasi di Indonesia terus menyisipkan agenda dan kepentingannya. LSM-LSM ini terkadang malah menjinakkan kelompok-kelompok masyarakat yang tergabung dalam organisasi rakyat akar rumput yang militan yang telah lama ada. Mereka juga bisa mengadu domba dengan menciptakan konflik internal, baik secara langsung ataupun tidak, disengaja maupun tidak. Singkatnya, banyak LSM yang malah berperan memperlemah gerakan rakyat dan melakukan kegiatan kontrapooduktif

Dengan kuasa lunaknya, sebagai bagian dari masyarkat sipil LSM mampu menyebar-luaskan wacana, pengetahuan, kesadaran, yang kerap menghegemoni. “Dominasi borjuasi,” demikian Gramsci (1987), “dapat lebih bersifat intelektual dan ideologis. Kelas-kelas tertindas pada umumnya dibuat sepakat akan tata sosial melalui pendidikan dan perangkat hegemoni lainnya.” Dan LSM adalah bagian dari perangkat hegemoni ini.

LSM Asing versus Lokal: Dilema Aktivis LSM
Pola relasi LSM lokal dan LSM internasional di Indonesia tentu memiliki dampak yang signifikan. Sudah lama ada gesekan diantara fungsi LSM sebagai salah satu motor ‘masyarakat sipil’ Indonesia dan fungsinya sebagai penyalur dana dan penyusun agenda. Seperti dikemukakan Hetifah Sjaifudin dalam Inside Indonesia (2005), aktivis LSM pasti akan menghadapi dilema, karena kepentingan donor dan dampaknya pada tujuan program suatu LSM sulit dihindari; karena kesempatan pribadi kadang-kadang sulit dipisahkan dari pekerjaan sehari-hari sebuah LSM; dan karena ikatan LSM Indonesia (lokal) dengan LSM asing dan para penyandang dana luar negeri lainnya menimbulkan kesenjangan ekonomi/status di dalam kalangan ‘masyarakat sipil’ sendiri diantara kelompok yang mempunyai backing luar dan yang tidak.

Di sini tampak bahwa terdapat krisis dalam citra LSM Indonesia setelah Reformasi. Dengan adanya banyak uang dari luar yang dapat ‘diperjuangkan’, jumlah LSM meningkat dengan cepat, dan tidak semuanya bisa (ataupun mau) memakai kesempatan yang ada dengan baik, untuk kepentingan stakeholder mereka, yakni masyarakat yang lebih luas. Namun, kita pun harus hati-hati dalam mencitrakan LSM sebagai ‘penyeleweng’ dalam kondisi seperti ini. Mungkin memang ada yang menyalahgunakan kesempatan, tetapi ada pula yang niatnya baik, tetapi persiapannya kurang. Hal ini terlihat sekali sekarang di Aceh, yang sedang dibanjiri oleh dana luar. Prasarana untuk menangani ‘tsunami kedua’ ini sama sekali belum mantap, maka LSM-LSM lokal maupun LSM internasional sulit mencapai tujuan (Ford, 2005).

Lemahnya Akuntabilitas LSM
Saat ini telah terjadi pergeseran peran dan perubahan citra LSM. Peran LSM di bidang perburuhan, misalnya, cukup berubah karena adanya kebebasan berserikat bagi buruh. Kerja-kerja LSM untuk kepentingan buruh dengan melakukan advokasi, mengadakan penelitian, menyediakan bantuan hukum dan mengadakan kegiatan pendidikan, saat ini dapat dilakukan oleh Serikat Buruh secara mandiri.

Sekarang ini pun tersiar citra negatif mengenai lemahnya akuntabilitas LSM. LSM memang tidak cukup jelas kemana sebetulnya mereka bertanggung jawab. Akuntabilitas mereka berpindah-pindah. Tugas para aktivis LSM ini sering kali dipengaruhi oleh kepentingan lembaga donor, bukan oleh masyarakat yang mereka bantu dan untuk kepentingan masyarakat luas yang menjadi stakeholder mereka.

Adanya upaya yang dilakukan One World Trust di negara maju baru-baru ini untuk membuat Piagam Akuntabilitas (Accountability Charter) bagi LSM merupakan langkah bagus untuk mengubah citra negatif dan ketakjelasan akuntabilitas LSM selama ini. Upaya tersebut semoga berimplikasi hingga ke kita, atau semoga segera juga terjadi di kita. Karena, bagaimanapun, keberadaan LSM di negeri ini, bersama-sama dengan gerakan rakyat, sekurang-kurangnya dapat menjadi pengingat dan pengontrol negara dan korporasi yang sering kali bersikap sewenang-wenang.***